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  • “两办”当然不是基本法22条所指的“各部门”/闻昱行

    发布时间: 2020-04-28 01:34首页:主页 > 评论 > 阅读()

      港澳办和中联办发声批评立法会反对派议员瘫痪立法会内会选举之后,被反对派批评“两办”“干预香港内政”“违反基本法22条”云云。政制与内地事务局发声明澄清,可是表述不正确,不得不一改再改,引来反对派更多的质疑。

      一些论者用1997年制定的《国务院行政机构设置和编制管理条例》论证“两办”不是“国务院部门”。

      但这容易被反对派质疑“龙门任你搬”,因为这个条例颁布在基本法之后才制定。笔者认为,有必要溯本清源,反驳这些质疑。

      1982年12月10日,即制定基本法之前,全国人大颁布《国务院组织法》,定义了国务院的架构。其中有三点可以帮助釐清何为“部门”。

      第一:组织法第二条规定“国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。”

      第二:组织法第八条、第九条、第十条,专门规定了“各部”和“各委员会”的设立、撤销、合併程序,其内部的组成和运作原则,以及权限。

      第三:组织法中只有两个地方出现“部门”二字,即第九条有“各部部长、各委员会主任领导本部门的工作”,第十条有“根据法律和国务院的决定,主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。”

      由此可见,在国务院的组织中,“各部”和“各委员会”是平级的机构,它们是真正的“国务院的各部门”。

      组织法第十一条则规定:“国务院可以根据工作需要和精简的原则,设立若干直属机构主管各项专门业务,设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。”

      可见在“各部门”以外,当时已还设有“主管专门业务的国务院直属机构”或“协助总理办理专门事项的办事机构”。办事机构和“各部门”不一样。第一,办事机构的设立撤销和合併都相当灵活,不需要全国人大或人大常委决定;第二,编制较小;第三,在地方通常没有对应的下属单位;第四,没有类似各部和委员会那样本部门权限内颁布命令、指示、规章的权力。第五,其负责人不在组织法第二条规定的“国务院组成”之内,也通常不出席组织法第四条规定的“国务院全体会议”。第六,国务院发通知,其抬头也一般不包括办事机构。

      《国务院组织法》已清楚界定

      这些都说明“办事机构”这种单位的特殊性,即中央人民政府内“协助总理办理专门事项的”单位,是中央人民政府本身,不属於“中央人民政府所属各部门”。

      在最早,港澳事务由中央统战部和国务院侨务办公室处理。1978年为加强港澳工作,中共中央成立“中央港澳小组”,对应的政务机构就是从侨办分立出来的国务院港澳办。在《国务院组织法》中,港澳办就是当时不多的“协助总理办理专门事项的办事机构”之一。港澳办这个“办事机构”的身份至今不变。在2018年《国务院关於机构设置的通知》中,国务院港澳事务办公室是“五、国务院办事机构”中名列第一的单位。

      基本法第22条第一款规定的“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”中的“各部门”,对应的是以上讨论的各部和各委员会,显然不包括港澳办这个办事机构。

      起草基本法时,最重要的事项之一就是要界定中央和香港之间的关係,体现“一国两制”、“港人治港”、高度自治的政策。

      基本法第12条规定,香港“享有高度自治权”,“直辖於中央人民政府”。这是定义中央和香港特区之间的关係。第13条和第14条,则分别规定有关外交和安全(包括国防和治安)的权力安排。外交部驻港公署和解放军驻港部队都分别根据这两条设立。

      第22条的立法精神和第12条是一脉相承,即香港是中央人民政府“直辖”的,当然有权管辖,但中央人民政府以下的各级部门和省市自治区则不得干预香港自行管理的事务。第22条从来没有限制中央政府对香港的管辖或发声的权力。既然港澳办是中央政府的办事机构,相当於中央政府本身,自然也不可能受第22条限制。

      同理,中联办也不是第22条所规定的“中央各部门”。中联办的前身是新华社香港分社,早在1947年已在香港设立。由於国家不承认香港割让给英国,因此拒绝以“总领事馆”的名义在香港设立机构,於是国家便以新华社香港分社的名义,在香港处理事务。直到2000年,新华社香港分社更名为中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室。因此,中联办不是在香港“新设立”的机构,从时间上说就和基本法第22条无关。在制度上,它是中央政府派驻香港的办公室,也自然不是“中央各部门”。

    特别声明:文章内容仅供参考,不造成任何投资建议。投资者据此操作,风险自担。
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